第一講 政府投融資的大智慧

一、我們正處于資本運(yùn)營時代

三、必須完整把握資本運(yùn)營的邏輯體系

四、學(xué)會走資本融合之路

五、不能將資本運(yùn)營妖魔化

第二講 政府投融資的戰(zhàn)略思維

一、眼觀六路，耳聽八方——從環(huán)境中尋找商機(jī)

二、反向思維，量力而行——項(xiàng)目選擇

三、先易后難——融資模式的選擇

第三講 政府投融資的戰(zhàn)術(shù)選擇

一、融資戰(zhàn)術(shù)概覽

二、可資利用的政府投融資戰(zhàn)術(shù)

（一）關(guān)于地方政府債券

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見 國發(fā)[2014]43號》

修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

開發(fā)符合創(chuàng)新需求的金融服務(wù)，穩(wěn)妥推進(jìn)債券產(chǎn)品創(chuàng)新，推進(jìn)高收益?zhèn)肮蓚嘟Y(jié)合的融資方式。

綠色債券是指，募集資金主要用于支持節(jié)能減排技術(shù)改造、綠色城鎮(zhèn)化、能源清潔高效利用、新能源開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 水資源節(jié)約和非常規(guī)水資源開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)農(nóng)林業(yè)、節(jié) 能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明先行示范實(shí)驗(yàn)、低碳試點(diǎn)示范等。

（二）售后回租

云南昆石高速公路售后回租——融資37.48億元

天津保稅區(qū)工業(yè)廠房在建工程融資租賃——36.3億元

武漢以路橋?yàn)闃?biāo)的物（四座大橋）的售后回租——18億元

（三）特許經(jīng)營權(quán)融資

市政建設(shè)運(yùn)營—城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理

公共交通專營權(quán)

無形資產(chǎn)的利用——各種冠名權(quán)

（四）信托融資模式

（五）公司上市融資

深度思考——安全嗎?

第四講 認(rèn)識PPP

一、PPP的由來與意義

所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會資本的合作關(guān)系。

二、PPP原理圖

三、準(zhǔn)確認(rèn)識PPP

以項(xiàng)目為載體，政府、社會資本、社會公眾三方聯(lián)系在一起；

不同主體從各自的角度出發(fā)，對PPP項(xiàng)目的看法和期待不同；

借助于PPP項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾 "各有所求、各有所需、各有所得"的目標(biāo)；

確保政府、社會資本、社會公眾三方利益平衡是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。

四、政府與社會資本的定位

政府

鐵打的營盤、流水的兵；

公共利益代言人，承擔(dān)無限且不可推卸的公共服務(wù)責(zé)任；

游戲規(guī)則的制定者，PPP項(xiàng)目的發(fā)起人。

社會資本（包括銀行等金融機(jī)構(gòu)）

逐利性，追求合理的投資回報(bào)；

流動性，無利可圖時將會撤離；

主動性，必要時可向政府提出項(xiàng)目建議。

五、政府與社會資本相互關(guān)系的確定

微觀與宏觀兩個層面決定了推進(jìn)政府與社會資本合作；

推進(jìn)政府與社會資本合作，拓寬了地方政府的建設(shè)資金來源渠道，也為社會資本提供了機(jī)會；

政府與社會資本的關(guān)系是"我求人"，不是"人求我"；

與社會資本的合作中，要特別防范"官本位"思想；

通過PPP合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確、約束雙方的關(guān)系和責(zé)權(quán)利，并保證"公平性"。

六、區(qū)分政府與社會資本的利益

投資項(xiàng)目的建成包括四個層面：工程建成、技術(shù)建成、財(cái)務(wù)建成和效益建成；

同一個項(xiàng)目中，政府與社會資本的利益訴求完全不同，因此可以以項(xiàng)目為載體進(jìn)行合作，否則，PPP模式不可能實(shí)施；

政府常犯的錯誤，是將自己視為一個一般的市場經(jīng)濟(jì)主體，以財(cái)政收入或財(cái)務(wù)收益為投資目標(biāo)，在項(xiàng)目投入、產(chǎn)出方面與社會資本爭利，導(dǎo)致合作失敗；

社會資本也會犯錯誤，表現(xiàn)為看項(xiàng)目、合作時過于關(guān)注眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益，如只看個別項(xiàng)目短期收益，不看市場占有率和長期穩(wěn)定收益。

第五講  PPP的原則與模式

一、政府和社會資本合作的主要原則

1、轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位

政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接"提供者"轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的"合作者"以及PPP項(xiàng)目的"監(jiān)管者"。

平等是公私雙方合作的基礎(chǔ)；

加強(qiáng)宏觀管理與服務(wù)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本定位。

2、因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制

根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

發(fā)展不平衡的狀況決定了各地不可能完全一致，社會資本的收益預(yù)期決定了參與合作的意愿；

防止公共利益損失，需要把握平衡關(guān)系。

3、合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

按照風(fēng)險(xiǎn)收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和法律、政策風(fēng)險(xiǎn)不是截然分開的。

4、誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益

在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

5、完善機(jī)制，營造公開透明的政策環(huán)境

從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績效評價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。

事關(guān)公共利益、政府信用、社會資本利益，機(jī)制和政策對雙方都有約束。

二、政府和社會資本合作的項(xiàng)目適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

市場化運(yùn)作的水平取決于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益狀況，并因此決定了具體的操作模式；

無論何種項(xiàng)目、或項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益水平如何，保證社會資本合理的收益是PPP模式的基本要求。

 三、政府和社會資本合作的項(xiàng)目操作模式選擇

 （一）經(jīng)營性項(xiàng)目的操作模式

對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

經(jīng)營性項(xiàng)目，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，本身就應(yīng)當(dāng)是社會資本投資的領(lǐng)域；

放開行業(yè)、領(lǐng)域的壟斷，是政府未來進(jìn)一步改革的方向，小政府、大市場；

為保障公共利益，政府應(yīng)當(dāng)依法通過授權(quán)特許經(jīng)營約束投資者的行為，并對公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行適度控制。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的操作模式

對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。

要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的操作需要政府財(cái)政性資金或公共資源的合理投入，以保障社會資本的合理收益要求；

補(bǔ)貼資金或資源的方式有多種，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選擇；

投資補(bǔ)助、貼息、財(cái)政補(bǔ)貼（收益補(bǔ)貼或價(jià)格補(bǔ)貼）、資源補(bǔ)貼等方式具有不同的特點(diǎn)。

（三）非經(jīng)營性項(xiàng)目的操作模式

對于缺乏"使用者付費(fèi)"基礎(chǔ)、主要依靠"政府付費(fèi)"回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。

要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

非經(jīng)營性，意味著項(xiàng)目沒有直接的財(cái)務(wù)收益，本應(yīng)由政府投資建設(shè)和經(jīng)營，但市場化的投資建設(shè)和經(jīng)營更具效率，因此，可采用政府購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)為全社會提供公共服務(wù)的目的；

政府購買服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是將一次性的建設(shè)投入和持續(xù)的運(yùn)行維護(hù)成本合理分?jǐn)偟捷^長時期，不僅減輕政府當(dāng)期壓力，而且有利于更早、更好地為社會提供服務(wù)。

四、政府和社會資本合作的工作機(jī)制

1、健全協(xié)調(diào)機(jī)制

按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

－－PPP項(xiàng)目歸根到底是投資項(xiàng)目，不能脫離現(xiàn)行投資管理體制的約束。

2、明確實(shí)施主體

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

－－實(shí)施主體的選擇，實(shí)際上與政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目單位選擇類似；

－－實(shí)施主體不宜參與社會資本合作者的競標(biāo)選擇。

3、建立聯(lián)審機(jī)制

會同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保"物有所值"。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。

投資管理體制決定了建立聯(lián)審機(jī)制；

PPP項(xiàng)目可能采用的社會資本收益方式?jīng)Q定了建立聯(lián)審機(jī)制。

4、規(guī)范價(jià)格管理

按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

價(jià)格管理需要把握公共利益與社會資本收益之間的平衡關(guān)系；

價(jià)格管理應(yīng)當(dāng)以公共利益不受損害為基本前提；

價(jià)格調(diào)整應(yīng)當(dāng)通過公開聽證制度進(jìn)行。

5、提升專業(yè)能力

加強(qiáng)引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。

各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的作用，可以覆蓋項(xiàng)目全過程，除了前期項(xiàng)目論證、實(shí)施方案論證外，還可以參與PPP項(xiàng)目的動態(tài)監(jiān)測與評價(jià)；

法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會調(diào)查機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是關(guān)鍵性的；

政府各個部門自身更加需要提高專業(yè)能力。

第六講 PPP的運(yùn)行管理

PPP操作流程

一、項(xiàng)目遴選

會同行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，及時從項(xiàng)目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。

－－項(xiàng)目遴選，是政府的主動行為，基于政府的主觀判斷；

－－遴選出的項(xiàng)目不一定能夠按照PPP模式進(jìn)行，取決于社會資本的判斷。

二、篩選與交易機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

三、合作機(jī)構(gòu)的選擇

四、項(xiàng)目公司組建

五、合同管理

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。各地可參考《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

通用合同指南提供了基本的指引，各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；

合同對協(xié)議雙方具有相同的約束力，政府沒有特權(quán)。

六、績效評價(jià)

項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

 績效評價(jià)是全過程、動態(tài)的；

 第三方評價(jià)更具公信力和說服力；

 績效評價(jià)可利用現(xiàn)有的項(xiàng)目稽察、后評價(jià)等制度、理論和方法來進(jìn)行；

 社會公眾的第三方評價(jià)是關(guān)鍵。

七、退出機(jī)制

政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

公共利益至上，是PPP模式的前提條件，PPP項(xiàng)目的終止、移交、退出，均不得損害公共利益。

市場交易方式退出方式下，要考慮新合作伙伴的利益訴求及其影響。

第七講  PPP項(xiàng)目的八種死法

第一種

企業(yè)對未來預(yù)測不足→運(yùn)營階段市場低需求，項(xiàng)目低收益→最終致使企業(yè)虧損。

舉例：杭州灣跨海大橋項(xiàng)目是以BOT形式參股的國家重大交通項(xiàng)目，在可行性階段，樂觀地預(yù)測到2010年大橋的車流量達(dá)1867萬輛，但實(shí)際車流量還不到預(yù)期的60%，僅有1112萬輛。

第二種

企業(yè)投標(biāo)階段準(zhǔn)備不充分，而政府談判階段選擇了經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、PPP模式經(jīng)驗(yàn)不足的企業(yè)→建設(shè)階段，企業(yè)高負(fù)債，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→不能物有所值，政府不得不回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：墨西哥收費(fèi)公路工程中政府為促成PPP項(xiàng)目，在投標(biāo)階段對投標(biāo)人的資格條件設(shè)置過于寬松，許多經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的企業(yè)也中標(biāo)。在工程建設(shè)期間這些企業(yè)對前期的工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致施工后工程結(jié)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了工程預(yù)算、投資估算，項(xiàng)目完工期一拖再拖。

第三種

企業(yè)前期投標(biāo)階段對成本估計(jì)不足→建設(shè)階段成本超支→項(xiàng)目不能物有所值。

舉例：杭州灣跨海大橋從規(guī)劃階段到竣工驗(yàn)收階段10年間多次追加投資，從最初的64億到2011年的136億元，投資累計(jì)增加1倍多。

第四種

項(xiàng)目壽命期內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況惡化（由于：合同階段簽訂的“非競爭性條款”受到排擠→企業(yè)與政府間通過法律途徑解決合同爭議；項(xiàng)目建成后沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤→企業(yè)虧損）→項(xiàng)目最終被政府回購，不能物有所值。

舉例：美國加州91號快速路項(xiàng)目，私營方CPTC把加州交通部告上法庭，私營方稱加州交通部拓寬91號公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的“非競爭性條款”，要求政府賠償，最終政府以比項(xiàng)目造價(jià)多8000萬代價(jià)回購項(xiàng)目。

第五種

政府對項(xiàng)目缺乏監(jiān)督管理→建設(shè)階段的項(xiàng)目質(zhì)量不滿足要求，運(yùn)營階段市場低需求、項(xiàng)目低收益→企業(yè)虧損。

舉例：英吉利海峽隧道項(xiàng)目施工時最初沒有考慮建設(shè)帶來的環(huán)境問題，但施工中的粉塵、污水、高溫、潮濕等影響整個工程的建設(shè)，政府不得不額外增加成本，保障安全和環(huán)保。

第六種

缺少對類似、替代項(xiàng)目的研究→運(yùn)營階段，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→政府回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：曼谷高架道路和軌道系統(tǒng)項(xiàng)目中，政府缺少對類似、替代項(xiàng)目分析研究，項(xiàng)目投入施工建設(shè)后，在相近地段遇到了其他在建的類似工程，最終導(dǎo)致只有13%的工程在規(guī)定的工期內(nèi)完成。

第七種

建設(shè)階段企業(yè)對項(xiàng)目管理不善，或政府“越位”濫用權(quán)力→運(yùn)營階段，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→政府回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：墨西哥收費(fèi)公路項(xiàng)目中政府為PPP項(xiàng)目的落地，要求國有商業(yè)銀行提供項(xiàng)目融資，為企業(yè)擔(dān)保，但由于項(xiàng)目收益低于預(yù)期，政府最終不得不承擔(dān)近百億美元的債務(wù)。

第八種

在運(yùn)營階段沒有有效的營銷戰(zhàn)略→企業(yè)虧損。

舉例：北京鳥巢項(xiàng)目中，組成聯(lián)合體的三家企業(yè)都具有豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良的融資能力，但未經(jīng)營過體育場館，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了運(yùn)營模式單一。“鳥巢”完成舉世矚目的2008年奧運(yùn)會后，商業(yè)運(yùn)營舉步維艱，效益微乎其微。

國內(nèi)外PPP失敗案例基本情況

第八講 國際PPP發(fā)展趨勢及特點(diǎn)

一、英國PPP的起源與發(fā)展

英國率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念，這種演變主要經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：私有化階段

第二階段：立約承包階段

第三階段：鼓勵私人投資行動(Private Finance Initiative，PFI)階段

第一階段：私有化階段

私有化是指把整個企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都交給私人部門。從上世紀(jì)80年代早期開始，撒切爾政府大規(guī)模出售國有企業(yè)，私有化運(yùn)動開始啟動。

第二階段：立約承包階段

上世紀(jì)80年代和90年代，英國通過立法強(qiáng)制要求地方政府通過競爭性招標(biāo)的形式，把諸多公共服務(wù)合同承包給那些能力評估級別高并且能夠高效提供所需服務(wù)的私人部門。這些公共服務(wù)包括垃圾回收、街道清掃、學(xué)校衛(wèi)生與飲食服務(wù)、計(jì)算機(jī)服務(wù)、法律服務(wù)、人事服務(wù)以及住房管理等。從客觀的角度，這種方法可以有效降低輔助性服務(wù)成本。但由于被承包的公共服務(wù)很少能達(dá)到預(yù)期的效果，且遭到消費(fèi)者的極力抵制，所以，英國于1997年取消了強(qiáng)制性立約承包。

第三階段：鼓勵私人投資行動階段

1989年，英國廢除了嚴(yán)格限制引進(jìn)私人資本投資公共資產(chǎn)的規(guī)定。為了鼓勵私人資本進(jìn)入衛(wèi)生和地方政府部門，1992年，英國首次提出鼓勵私人投資行動(Private Finance Initiative，PFI)的概念。

在這一方式下，公共部門與私人部門供應(yīng)商會簽訂長期的服務(wù)合同，該合同一般都會注明資產(chǎn)要求，因此需要私人部門資本的投入。鼓勵私人投資行動的優(yōu)點(diǎn)在于可以獲得私人部門的管理技術(shù)優(yōu)勢和財(cái)力支持，但核心服務(wù)仍然由公共部門提供。鼓勵私人投資行動更關(guān)注服務(wù)和資金效益，這與前一階段具有強(qiáng)烈價(jià)格導(dǎo)向的立約承包形成鮮明的對照。

PFI是英國PPP最典型的形式，因而很多人將PFI視作PPP的代名詞。上世紀(jì)90年代中期，因?yàn)槿狈C合協(xié)調(diào)和充分的優(yōu)先排序，大量項(xiàng)目過快實(shí)現(xiàn)投資導(dǎo)致PFI的發(fā)展受到阻礙。

二、英國政府采取了促進(jìn)公私合營模式、鼓勵私人投資行動發(fā)展的相關(guān)措施

第一，成立促進(jìn)PPP的政策工作小組。

第二，消除了實(shí)施PPP的法律障礙。

第三，采取并建立更加靈活的公私伙伴關(guān)系模式。除了英國經(jīng)常采用的DBFO模式外， DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴關(guān)系模式也得到了發(fā)展，更好地適應(yīng)了不斷變化的公私部門政策環(huán)境和實(shí)際需要。

第四，確定了項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序。

三、英國發(fā)展PPP的核心理念

英國發(fā)展PPP的核心理念是要實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值” (value for money，VFM)，這主要體現(xiàn)在四個方面：一是為項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營的整個生命周期提供一個持續(xù)的激勵；二是給公共服務(wù)帶來新的創(chuàng)造性思維；三是將服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向私人部門轉(zhuǎn)移；四是市場的競爭壓力可以使政府從私人部門那里獲得效率，改善政府部門官僚作風(fēng)。

PPP的實(shí)施要求政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給文化的轉(zhuǎn)變，政府需要打破傳統(tǒng)的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，強(qiáng)調(diào)為“顧客”服務(wù)。

四、政府的職責(zé)與管制問題

英國政府主要通過兩個控制機(jī)制來解決問題：一是市場的力量即合同強(qiáng)制競爭招標(biāo)；另一個是以會計(jì)、財(cái)務(wù)信息和批準(zhǔn)為內(nèi)容的控制機(jī)制。

PPP在英國的發(fā)展還是非常迅速并取得了良好的預(yù)期效果。英國財(cái)政部對已經(jīng)完成的主要PPP項(xiàng)目的調(diào)查顯示，88%的項(xiàng)目能夠按時或提前完成，并且沒有出現(xiàn)因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)超出預(yù)算而要求公共部門承擔(dān)額外費(fèi)用的情況，75%的公共部門合作者認(rèn)為他們的PPP項(xiàng)目在運(yùn)營中的表現(xiàn)能夠達(dá)到預(yù)期或比預(yù)期的還要好。而在以前的調(diào)查中，70%的非PPP項(xiàng)目都會延期完成并且73%的項(xiàng)目都會超出預(yù)算。

五、美國PPP的起源和發(fā)展

上世紀(jì)80年代和90年代，為了在不提高稅收的前提下向不斷增長的人口提供公共服務(wù)，美國政府開始采用PPP方式。

但與大多數(shù)國家一樣，PPP對于美國并不是新生事物，美國很久以前就在使用各種形式的PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服務(wù)最初都是由私人部門與聯(lián)邦、州或地方政府共同建設(shè)的，只是沒有將這種方式進(jìn)行系統(tǒng)的理論研究和實(shí)踐總結(jié)。19世紀(jì)60年代建立的橫貫美國大陸的鐵路就是一個政府與私人鐵路公司合作的成功案例。

美國采用PPP來提供公共服務(wù)的7個原因

節(jié)約成本

政府工作人員和專業(yè)知識的缺乏

缺少政府政治領(lǐng)導(dǎo)能力的支持

靈活性

增加創(chuàng)新

提高效率

獲得高質(zhì)量的服務(wù)

應(yīng)用情況

目前在美國，公私伙伴關(guān)系己經(jīng)延伸到了幾乎所有的公共部門，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都出現(xiàn)了PPP的方式，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度日益加強(qiáng)。在聯(lián)邦政府中，所簽PPP合同金額約占預(yù)算支出的七分之一，其中三分之二用于國防部。

美國PPP的特點(diǎn)

美國PPP與英國相比更具有多樣性。美國作為一個聯(lián)邦制國家，各個州和地方政府都具有比較大的自治權(quán)，因此，各個州及地方政府會根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國沒有像英國那樣建立一個統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)推動PPP的發(fā)展，也沒有形成一個獨(dú)特的、作用突出的PPP模式。

PPP確實(shí)在美國面臨很多阻力。阻力之一來源于美國的稅收體制。因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，美國的聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券。債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅，這就使私人投資的成本高于政府投資，在客觀上無法促進(jìn)私人部門的參與。另外，由于美國是一個勞工組織比較發(fā)達(dá)的國家，勞工組織的壓力也使得美國在推進(jìn)PPP的過程中面臨很大的阻力。

六、香港地鐵+物業(yè)融資模式

香港地鐵公司自1975年成立以來，其發(fā)展大致經(jīng)歷了公用事業(yè)單位階段、私營化階段以及異地?cái)U(kuò)張階段。目前，香港地鐵公司是世界上運(yùn)營效率最高、盈利情況最為理性的地鐵公司之一。其核心的盈利模式可總結(jié)為“地鐵＋物業(yè)”的組合。香港政府將擬建地鐵項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)、運(yùn)營權(quán)與地鐵周邊的土地使用權(quán)同時授予鐵路公司，由鐵路公司將鐵路與物業(yè)同步規(guī)劃，同步建設(shè)。通過鐵路建設(shè)使物業(yè)實(shí)現(xiàn)快速增值；通過物業(yè)發(fā)展為鐵路帶來新的客流，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。鐵路公司以出售或出租優(yōu)質(zhì)物業(yè)所創(chuàng)造的資本收益彌補(bǔ)鐵路建設(shè)和運(yùn)營成本，并取得合理的投資、運(yùn)營回報(bào)。

尾聲  問題與出路

PPP立法刻不容緩

PPP的立法在業(yè)內(nèi)已經(jīng)呼吁了很久，但是由于各方認(rèn)識不同，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足，加上立法的法定程序較多，導(dǎo)致相關(guān)法律遲遲不能出臺。

盡快統(tǒng)一社會認(rèn)識

目前的PPP操作，雖然兩大部委陸續(xù)通過示范項(xiàng)目等方式進(jìn)行推廣，但是實(shí)際上社會各方，都對PPP存在的各自的片面性理解。

比如：兩大部委對PPP操作存在不同規(guī)定，眾多政府部門依然把PPP作為融資工具，眾多建設(shè)型企業(yè)，仍然作為施工利潤獲取形式；眾多民企和央企，依然存在著政治與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的爭搶等；最多涉及的普通人不知道如何行使法律賦予的參與、監(jiān)督權(quán)力等。

加強(qiáng)對PPP參與方的管理

PPP參與方，涉及政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、中介咨詢機(jī)構(gòu)等等，目前看，這些參與方對現(xiàn)行文件的執(zhí)行還很缺乏管理。

比如，即使是政府方，對相關(guān)信息公開的執(zhí)行力度就很有限。包括示范項(xiàng)目的評審，也依然缺少社會參與，對項(xiàng)目執(zhí)行情況缺少實(shí)際督導(dǎo)，導(dǎo)致很多示范項(xiàng)目充其量也就是個試點(diǎn)項(xiàng)目。